DEPENDÊNCIA E DESENVOLVIMENTISMO: DISCUSSÕES TEÓRICAS A PARTIR DA ANÁLISE DAS ECONOMIAS ASIÁTICAS NO SÉCULO XX por Érico Azera

 

O presente trabalho tem como objetivo mobilizar as contribuições de teorias do desenvolvimento para a análise das economias asiáticas. Para isso, trazemos o enfoque para  os quatro NICs [Newly Industrialized Countries] do leste da Ásia, também chamados de Tigres Asiáticos “originais”, formados por Coreia do Sul, Hong Kong, Cingapura e Taiwan e para os quatro países fundadores da Associação de Nações do Sudeste Asiático [ASEAN-4], Indonésia, Filipinas, Malásia e Tailândia. Serão destacados, ao longo do breve trabalho, casos de políticas desenvolvimentistas e centradas no protagonismo estatal próprio do contexto asiático, bem como as razões para o surgimento de ideais protecionistas nas economias da região. O amparo teórico da dependência por autores latino-americanos mostrou-se uma eficiente ferramenta de análise do desenvolvimento para além do ocidente, e por isso referências dependentistas são abordadas [BAMBIRRA, 2013; FONTES, 2010; GUNDER FRANK, 2005; PREBISCH, 1949]. Por fim, observa-se a intervenção estatal operada na prática pelo Estado desenvolvimentista, com políticas de estímulo, alívios e estratégias de crescimento econômico contracionistas do ponto de vista do comércio internacional, que foram revertidas a partir de meados da década de 1980.

 

Ao olharmos para o panorama geopolítico da região a partir dos anos 1950, nota-se que a polarização do período da Guerra Fria já dividia o continente asiático e trazia ideais antagônicos de desenvolvimento. As duas frentes ideológicas antagônicas [na esteira das rivalidades entre os EUA e a URSS] foram responsáveis por, de certa forma, fornecer contribuições ao projeto desenvolvimentista asiático que, ao mesmo tempo em que se enquadrava nos moldes capitalistas de crescimento econômico, admitia a necessidade do protagonismo estatal no processo do crescimento. É por esse motivo que o modelo aplicado nos países estudados se afasta da “ortodoxia” marxista-leninista e, por isso, funciona dentro dos marcos institucionais do mercado [FONSECA, 2015]. O modelo capitalista ideologicamente alinhado ao ocidente, liderado pelos EUA, não foi desafiado pelos Estados do leste e sudeste asiático, sem interesse nenhum em superá-lo. O modelo adotado por Cingapura é emblemático nesse sentido, pois havia um interesse simultâneo do governo em neutralizar os ideais comunistas que se reverberavam nos movimentos de guerrilha malaios. As propostas de desenvolvimento da ilha se aliaram à orientação “mercadológica” com o passar dos anos pois, sem a inserção no mercado internacional, a pequena cidade-Estado não alcançaria a viabilidade econômica, muito menos uma inserção efetiva no comércio exterior [RIEGER; VEIT, 1990].

 

Passando para uma abordagem propriamente teórica, Amsden [1989, 1991, 2001] e Doner [1991] classificam que dentre os objetivos do modelo de Estado desenvolvimentista estão a eliminação das relações de dependência e subjugo e a busca por um crescimento autônomo e nacional. Ressalta-se, assim, que apesar do protagonismo acadêmico concentrado na América Latina, os enfoques dependentistas descreveram objetivos de desenvolvimento pautados pela soberania nacional que se podem ser utilizados como lente para a análise das regiões asiáticas já mencionadas. A partir dos anos 1940, com seu auge na década de 1960, a proposta de um modelo autônomo de crescimento econômico era manifestada entre teóricos na periferia do sistema internacional [WALLERSTEIN, 2006]. O desenvolvimento almejado seria alcançado a partir das seguintes ações macroeconômicas por parte dos governos: [a] o controle das taxas de câmbio e o protagonismo do Estado na execução de políticas fiscais; [b] a promoção dos investimentos priorizando o capital nacional; [c] o fomento à industrialização tendo como base os mercados internos; [d] o impulsionamento da produção nacional e garantias aos setores produtivos considerados estratégicos [DONER, 1991; DONER; RITCHIE; SLATER, 2005; HILLEBRAND, 1990].

 

Portanto, coube ao Estado a liderança na marcha para a correção das imperfeições geradas pela abertura de mercado. O objetivo do intervencionismo era o de garantir o aumento das capacidades produtivas com um enfoque na produção industrial, visando a superação do modelo agroexportador e dos enclaves mineiros acelerando, assim, a produtividade e a difusão do progresso técnico [FONSECA, 2015; LÓPEZ, 2010]. Os ajustes deveriam ser operados pelos governos a fim de garantir uma industrialização eficiente, racional e planejada. A espontaneidade de mercado, classificada na concepção liberal como “a mão invisível do mercado”, acabaria prejudicando as economias da periferia e, por isso, seria a figura estatal a responsável por mediar a inserção dessas economias no mercado internacional. Injetar recursos financeiros domesticamente e alocá-los de maneira racional é uma das diretrizes do Estado desenvolvimentista, especialmente em setores onde a iniciativa privada é insuficiente na garantia de seu crescimento.

 

Ainda sob o ponto de vista teórico, López [2010] infere que foi durante o auge da teoria econômica do desenvolvimento [anos 1950 e 1960] que passou a se considerar a eliminação dos geradores de subdesenvolvimento e, consequentemente, as implicações que o subdesenvolvimento econômico geraria do ponto de vista social. Com base no enfoque estruturalista [o chamado estruturalismo cepalino], a marginalização dos países periféricos é imposta pelos aspectos sistêmicos que impõem, de cima para baixo [do centro para a periferia do sistema internacional], as condições de subdesenvolvimento vividas pelos países marginalizados. É evidente que as conceituações desenvolvimentistas, dependentistas e estruturalistas contribuíram para a promoção de processos de desenvolvimento endógeno e com a proposta industrializadora como primordial para a eliminação da dependência comercial. Da mesma forma, entendia-se essencial a modernização das economias no sul global e a quebra da dependência, enxergando o alastramento do modo de produção capitalista de modo crítico [PIETERSE, 2010].

 

Os estudos desenvolvimentistas demonstram que a relação Estado-setor privado se dá a partir da existência de uma burocracia estatal voltada a alguns setores em específico. A existência de programas de estímulo assegurados por bancos de desenvolvimento e por instituições financeiras voltadas a viabilizar os incentivos fiscais são essenciais para a atividade econômica em uma indústria ainda em construção. A hiperburocratização se traduz, a título de exemplo, na criação de ministérios e agências governamentais que amparam as esferas produtivas. A título de exemplo, Johnson [1999 apud. DONER, 1991], afirma que a criação do Ministério do Comércio Internacional e da Indústria [MITI] pelo governo do Japão foi um dos impulsionadores de uma corajosa política industrial no país, que se internacionalizou estabelecendo filiais de empresas japonesas no exterior. O componente da institucionalização e do diálogo entre o Estado formulador e planejador e o empresariado se mostrou importante ao passo que os canais estabelecidos conferiram aos governos uma maior inserção nas sociedades asiáticas. É a chamada “autonomia inserida” do setor público que trata da racionalização burocrática e do diálogo entre uma elite estatal e uma elite empresarial-industrial, permitindo a formulação de políticas que beneficiem ambos os grupos [WRIGHT, 1996].

 

Outro aspecto do desenvolvimentismo asiático de industrialização rápida é a “exclusão seletiva” operada pelos governos e pelas instituições de fomento, isto é, abrir mercados para alguns setores produtivos restringindo a liberalização de outros. A “escolha de vencedores” [AMSDEN, 2009; FONSECA, 2015] se relaciona ao modelo de Estado desenvolvimentista pois os bancos de desenvolvimento têm um papel crucial como pilar da mediação entre o Estado e a indústria. A concessão de crédito e os investimentos se aplicariam àquelas empresas com necessidade de subsídio para garantirem a sobrevivência, não só internacionalmente, como no cenário doméstico. O conceito de proteção governamental dialoga com o ideário da política de substituição de importações [PSI], que não foi uma especificidade das economias do leste e sudeste asiático, mas encontrou espaço em grande parte dos países do sul global. A PSI ecoava os ideais propagados pelas correntes teóricas dependentistas latino-americanas e serviu como “escudo” para os segmentos industriais mais “frágeis” e “nascentes”, que se sustentariam com a ajuda governamental. Com a PSI no leste e sudeste asiático, aumentou-se o nível de investimento em setores específicos, em especial naqueles que ainda não haviam estruturado eficientemente sua produção. Na prática, os esforços se concentraram na indústria pesada, em especial na indústria metalúrgica, química, de maquinário, de transportes, etc. A partir da década de 1970, por exemplo, o Banco da Indonésia passou a aumentar a oferta de crédito aos setores químico e têxtil e o Banco Negara da Malásia no setor alimentício e de metais básicos [AMSDEN, 2009].

 

Concomitantemente ao diálogo com oligopólios empresariais, o Estado desenvolvimentista garantia seu poder sob as forças produtivas a partir de empresas estatais. Cingapura, por exemplo, manteve 490 empresas estatais nos setores de manufatura, petroquímica, engenharia naval, construção civil, entre outros [RIEGER; VEIT, 1990]. Apesar dos objetivos de geração de um maior nível de empregabilidade no campo doméstico, o Estado desenvolvimentista deveria orientar suas firmas à busca da eficiência e da competição internacional para que fosse garantida a sustentabilidade e continuidade das políticas de proteção. Para alcançar o patamar de eficiência das empresas estrangeiras, políticas macroeconômicas eram realizadas através de mecanismos de preços, da manipulação das tarifas de importação e exportação e das taxas de câmbio e de juros.

 

Em função disso, apesar das premissas de desenvolvimento endógeno e nacional, o modelo de crescimento autônomo das economias analisadas aqui não se propõe a negar a participação no mercado capitalista internacionalizado. Observa-se, portanto, que as políticas econômicas operadas pelos governos asiáticos eram intervencionistas mas visavam ganhos comerciais. A liberalização que passou a ser promovida a partir da década de 1980 é vista até hoje de maneira crítica pelas correntes teóricas da dependência, pois mina as oportunidades de desenvolvimento auto-sustentado das economias periféricas que vinham sendo construídas [HAGGARD, 1990, p. 16 apud. DONER, 1991, p. 824]. A abertura econômica também escancara o papel hegemônico que norte desenvolvido exerce sobre os Estados nas franjas do sistema internacional, forçando-as à adequação ao padrão capitalista de acumulação [WALLERSTEIN, 2006]. As alterações nas taxas de juros e de câmbio, nesse sentido, servem ao propósito de inserção na dinâmica financeira global. O Estado desenvolvimentista, portanto, deveria operar juros baixos para estimular investimentos e juros altos para estimular a poupança. Além disso, deveria desvalorizar o câmbio para incentivar as exportações e valorizá-lo para minimizar o custo do pagamento de dívidas [AMSDEN, 1989].

 

As políticas de substituição de importações foram gradualmente repostas por políticas de fomento à exportação, processo este que é tratado por diversos trabalhos que examinam o desenvolvimentismo asiático [AMSDEN, 1989, 1991, 2001; BANCO MUNDIAL, 1993; DONER, 1991; DONER; RITCHIE; SLATER, 1995; LEUENBERGER, 1990; WOO-CUMINGS, 1999]. A transição da PSI para a promoção das exportações nos países asiáticos se relaciona à perda do papel, antes exclusivo do Estado, na disciplinarização dos setores produtivos. A partir da metade da década de 1970, os governos passaram a submeter as políticas econômicas domésticas às pressões mercadológicas externas [principalmente do norte global], porém, o papel da burocracia estatal na coordenação das políticas de subsídios e  de atração do investimento interno não foi perdido. A partir desse período, as indústrias de trabalho-intensivas foram pressionadas a direcionar seus produtos ao mercado externo, consoante às demandas domésticas de criação de postos de trabalho no setor manufatureiro. O movimento que passou a exigir do Estado mais subsídios à indústria exportadora, processo esse que teve início nos NICs [principalmente no Japão e na Coreia do Sul], e se alastrou para as economias da ASEAN-4, que diversificaram a cesta exportadora com bens de indústria leve como os têxteis, alimentos processados e eletrônicos simples. A região superou a agroexportação e passou a incrementar a produção manufatureira [DONER, 1991, p. 826].

 

No que diz respeito aos níveis de investimento e poupança internos, o Estado desenvolvimentista asiático procurou mantê-los elevados para que fosse possível a obtenção de tecnologia de ponta e o resguardo das políticas de exportação. Contudo, o posicionamento dos governos em relação ao investimento estrangeiro mudou drasticamente a partir dos anos 1980, década marcante para entender a crise financeira do final dos anos 1990 [RICZ, 2020]. O “paradigma dos gansos voadores” [“flying geese paradigm”] nos ajuda a entender o processo de abertura ao investimento externo por parte dos Estados asiáticos, primeiramente observado na Coreia do Sul, Japão e Taiwan e, posteriormente, nas economias do sudeste asiático [KASAHARA, 2013, p. 17]. A liberalização de capitais, reflexo dos estímulos à indústria exportadora, passou a ser uma estratégia das agências promotoras da exportação a fim de possibilitar maiores fluxos de investimento externo, garantir a transferência tecnológica e firmar acordos de joint ventures, permitindo mecanismos de catch-up. Os Estados do grupo ASEAN-4 flexibilizaram as políticas de controle de capitais e passaram a ser mais dependentes dos fluxos externos de capital. Com isso, mesmo que houvesse a manutenção do intervencionismo estatal no campo produtivo, os países se viram envolvidos nas redes regionais e globais de dependência [AMSDEN, 2001; FONTES, 2010; KASAHARA, 2013], passando a acumular problemas de disputa de propriedade intelectual, descontrole de preços internos e imbróglios de endividamento com instituições internacionais [DONER, 1991, p. 828-830]. Alguns exemplos que explicitam esses imbróglios incluem: disputas de propriedade intelectual entre EUA e os NICs, altas no preço de commodities que beneficiaram as exportações em Cingapura e pressões externas sobre a dívida nos países da ASEAN-4, levando Filipinas e Tailândia a encontros com lideranças do Banco Mundial [DONER, 1991, p. 830].

 

A fim de conferir uma síntese para os pontos até abordados neste trabalho, conclui-se que diferentes abordagens teóricas desenvolvimentistas se comprovaram na experiência prática nos NICs e nos Estados do sudeste asiático. A intervenção pública no campo empresarial privado se deu a partir de um diálogo entre a elite política e as forças oligopolísticas, garantindo uma racionalidade de crescimento endógeno às firmas na esfera doméstica. O desenvolvimento produtivo nos países de industrialização tardia, dentre os quais estão incluídos diversos países asiáticos, concretizou-se, em um primeiro momento, por meio da política de substituição de importações, evitando as pressões mercadológicas na produção doméstica. Posteriormente, a necessidade de operação dentro dos marcos institucionais capitalistas foi reforçada pelos governos, que passaram a promover políticas de fomento à exportação e a desregulamentação [liberalização] dos fluxos de capital estrangeiro. Os estudos da teoria da dependência revelam que tais flexibilizações financeiras e comerciais se configuraram no “desenvolvimento ilusório”, quando a eficiência produtiva e os lucros colhidos pelos atores privados não se comprometem com o ideal de desenvolvimento endógeno e planejado [KASAHARA, 2013].

 

A abertura descontrolada e a desregulamentação dos mercados asiáticos foram condições necessárias para o surgimento de crises financeiras a partir da metade dos anos 1980. Provou-se, portanto, que o crescimento significativo no período aqui estudado foi conquistado em um cenário de condição sistêmica desfavorável por parte das economias asiáticas, sujeitas às hegemonias do capitalismo global e ao capital-imperialismo [FONTES, 2010]. Dessa forma, o abandono dos ideais de protagonismo dos governos na condução macroeconômica traça uma relação explícita com as vulnerabilidades adquiridas por esses países frente à globalização neoliberal e, por isso, o resgate teórico dependentista e desenvolvimentista demonstra-se pertinente e essencial para pensarmos alternativas de desenvolvimento sustentáveis e comprometidas com a redução das assimetrias domésticas e internacionais na Ásia.

 

Referências

Érico Azera é graduando em relações internacionais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro [PUC-Rio], bolsista do programa de iniciação científica PET/TEPP do Instituto de Relações Internacionais [IRI PUC-Rio] e membro da Liga de Estudos Ásia-Pacífico [IRI PUC-Rio]. Lattes: https://lattes.cnpq.br/8765850430954208. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7689-2250.

 

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