COREIA DO SUL E A POLÍTICA DE PREÇOS “ERRADOS” COMO FORMA DE ALAVANCAR O DESENVOLVIMENTO, por Alexandre Black de Albuquerque

  

Introdução

O desenvolvimento econômico do sudeste asiático contraria as teses dos economistas liberais. Os países dessa região geralmente lideram os ranks de crescimento econômico desde o início da década de 1950 até os dias de hoje e, no entanto, frequentemente, implementaram políticas desenvolvimentistas largamente condenadas pelos países centrais e entidades por eles controladas, como o Fundo Monetário Internacional – FMI e o Banco Mundial. Johnson (1982) argumentou que, no caso do Japão, o Ministério da Indústria e do Comércio – MITI interviu na economia de forma a amplificar o crescimento econômico e acelerar, ou mesmo ser responsável, pela graduação tecnológica pela qual o país passou entre o início da década de 1950 e os anos de 1980. Segundo o autor, a maioria dos Estados regulam a economia tendo em vista o bom funcionamento do mercado, enquanto o Estado japonês intervinha diretamente direcionando o crédito, realizando investimentos em setores considerados estratégicos, etc. Não significa que o governo desse país não tenha permitido o funcionamento dos mecanismos de mercado, mas:

 

Tendo um padrão particular de desenvolvimento tardio, o caso japonês difere das economias de mercado ocidentais, das ditaduras comunistas ou dos novos Estados do mundo que surgiram no pós-guerra. A diferença mais significativa é que no Japão o papel do Estado na economia é compartilhado com o setor privado, e tanto o setor público quanto o privado têm meios eficientes para fazer o mercado funcionar de acordo com os objetivos de desenvolvimento. O Japão provou ter a estratégia de desenvolvimento mais bem-sucedida entre os casos históricos. Ela está sendo repetida em países recém-industrializados do Leste Asiático - Taiwan e Coréia do Sul - em Cingapura e outros países do Sul e Sudeste Asiático. Como resposta aos beneficiários originais da revolução industrial, o sistema japonês provou ser incomparavelmente mais bem-sucedido do que as economias de comando puramente estatais do mundo comunista. (Johnson, p. viii, 1982, tradução nossa).

 

Já o modelo japonês se mostrou eficiente como estratégia de desenvolvimento econômico, certos pontos dessa estratégia foram emuladas por vários outros países do Sudeste asiático, incluindo a Coreia do Sul. Esse país, no entanto, amplificou a intervenção estatal na economia tendo em vista que era bem mais atrasado do que o Japão ao fim da Segunda Guerra Mundial e ainda enfrentou, no início dos anos cinquenta do século XX, a Guerra da Coréia que foi devastadora do ponto de vista da infraestrutura além de ter matado ou comprometido severamente a saúde de mais de dois milhões de pessoas, muitas delas faziam parte da pequena elite que naquela época tinha ensino superior ou mesmo era alfabetizada, dificultado ainda mais o processo de desenvolvimento nacional. A questão educacional era tão preeminente que o governo coreano não poupou esforços nem dinheiro para mudar a realidade educacional do país, de fato, a proporção dos gastos governamentais com educação passou de 2,5% para 23% entre 1951 e 1995 (Massiero, 2002). Empresas e famílias também participam desse esforço educacional que se tornou uma obsessão nacional. Assim, a população em idade universitária fazendo graduação pulou de 11% em 1970 para mais de 80% atualmente. Além disso, foram desenvolvidas instituições voltadas para o desenvolvimento econômico transformando a Coreia do Sul num dos principais casos de “Estado desenvolvimentista” do século XX. Segundo Guimarães (2010, p. 47) a Coreia do Sul:  

 

[...] construiu um modelo econômico marcado por forte intervenção estatal. Consolidou-se uma relação muito próxima entre o Estado e os grupos empresariais, em que o primeiro, por meio de incentivos e sanções, procurou moldar uma estrutura industrial robusta e competitiva. O controle do setor financeiro deu ao Estado forte capacidade de promover os setores considerados estratégicos. Uma alta capacidade de monitoramento, propiciada por uma burocracia capacitada, garantiu que os incentivos fossem acompanhados de aumento de produtividade, elevação na competitividade e capacidade de exportação. Durante as décadas de 1960 a 1980, a implantação desse modelo levou a um rápido e bem-sucedido processo de industrialização.

 

Essa intervenção estatal na economia foi especialmente forte no que diz respeito a dois preços macroeconômicos: taxa cambial e taxa de juros, mas também em relação aos preços de mercadorias consideradas, em dado momento, fundamentais para o desenvolvimento do país, nesse caso o Estado subsidiava mercadorias selecionadas tendo em vista aumentar a competividade desses produtos no mercado interno e, sobretudo, no externo, favorecendo a ampliação das exportações necessárias para a obtenção de moeda forte, observando as necessidades de financiar as contas externas, como as importações e o pagamento dos juros da dívida externa que seriam crescentes a partir da década de 1960.

 

Fatores Macroeconômicos e o Estado Coreano

A taxa de câmbio é um preço importante, pois regula o valor relativo dos bens e serviços produzidos num determinado país em relação aos do resto do mundo em moeda forte. Uma taxa de câmbio desvalorizada tornará mais baratos os bens produzidos nesse país em relação aos demais países do mundo, no entanto, também tornará mais caro, em moeda nacional, bens e serviços importados, por tanto, a taxa de câmbio deve perseguir o nível que promova a produção nacional sem alimentar demasiadamente a inflação. A taxa de juros determina o custo dos empréstimos e da dívida pública em moeda nacional. A rentabilidade dos juros deve ficar abaixo da taxa de retorno dos investimentos produtivos, para estimular a alocação de recursos em ativos produtivos (fábricas, lojas, ferrovias, etc.) e não onerar demasiadamente as contas públicas em relação ao pagamento dos juros da dívida em moeda nacional. Enquanto as teorias liberais advogam que esses dois preços devem ser regidos pelos mercados, assim chegariam ao ponto de equilíbrio, os teóricos do desenvolvimento consideram que o Estado deve intervir para garantir taxas de câmbio e juros adequados as especificidades de países em processo de desenvolvimento, como era o caso da Coreia do Sul a partir da década de 1950:

 

Sob tais condições [...], o papel do Estado nos países de industrialização tardia é mediar as forças do mercado. O Estado intervém para atender às necessidades tanto dos poupadores quanto dos investidores, e também dos exportadores e importadores, criando múltiplas taxas de câmbio e juros. Algumas taxas de juros são mais altas do que outras. Importadores e exportadores enfrentam preços diferentes para a moeda estrangeira. Na medida em que o Estado nos países de industrialização tardia intervém para estabelecer preços múltiplos no mesmo mercado, não se pode dizer que tenha obtido preços relativos “certos”, conforme ditados pela oferta e pela demanda. De fato, o Estado, nos países de industrialização tardia, estabeleceu preços relativos deliberadamente “errados” para criar oportunidades lucrativas de investimento. (Amsden, p. 13-14, 1989, tradução nossa).

 

Deste modo, países como a Coreia do Sul puderam criar condições para o processo de industrialização, mesmo tendo em vista a baixa produtividade de suas economias e baixas taxas de poupança, fatores que dificultavam a elevação da taxa de investimento e, consequentemente, dificultavam o desenvolvimento econômico. Assim, entre o final da década de 1940 e início da década de 1950, a Coreia do Sul adotou políticas de cunho desenvolvimentistas e se tornou um dos poucos casos de sucesso duradouro da periferia do capitalismo. Teorias desenvolvimentistas consideram que o progresso de um país não ocorre “naturalmente” apenas pela aplicação de boas práticas econômicas, leia-se, contas públicas equilibradas (governo enxuto), inflação dentro de metas restritas, mercados abertos a importações e a investimentos externos. Desta foram, uma nação periférica assim organizada, absorveria estímulos positivos e desenvolveria capacidades produtivas e de inovação, que, no médio ou longo prazo, a tornaria uma nação moderna, dinâmica e mais rica. Em contrapartida a essa corrente, começou a tomar corpo, sobretudo após a segunda guerra mundial, autores que contestavam esses dogmas, pois consideravam que a experiência histórica não abonava essa interpretação do desenvolvimento e, portanto, a teoria liberal não era capaz de abranger as múltiplas faces dos processos que engendram o desenvolvimento das nações. Karl Pollanyi (2000), ainda em 1944, desenvolve a tese de que a economia de mercado surgiu e não existe sem um aparato institucional desenvolvido pelo Estado e seria inviável a existência desse tipo de economia se assim não fosse, ou seja, o mercado auto regulável seria uma falácia. Adotando políticas desenvolvimentistas, o Estado Coreano interviu nos preços macroeconômicos como forma de reduzir as imperfeições do mercado e garantir o contínuo desenvolvimento industrial do país. De fato, a intervenção estatal na economia foi bem mais ampla: foram criadas empresas estatais, o crédito era dirigido para os setores que o governo considerava mais relevantes ao desenvolvimento nacional, etc.

 

Mantendo Preços “Errados”

A Coreia do Sul manteve por décadas altas taxas de crescimento econômico e passou por um vigoroso processo de graduação tecnológica sem aplicar muitos dos princípios preconizados por instituições internacionais, a exemplo do FMI e o Banco Mundial, como forma de obter sucesso num mundo de economias relativamente abertas e que concorrem entre si. De fato, esse pequeno país do Sudeste Asiático, destruído pela Guerra da Coreia (1950-53), deixou para trás um passado de extrema pobreza para se tornar uma das nações mais inovadoras do mundo, com uma estrutura de exportações dominadas por produtos intensivos em tecnologia e com uma renda per capita relativamente elevada, provavelmente apenas Taiwan teve desempenho semelhante nos últimos setenta anos. Para tanto, implementar uma política deliberada de preços errados, parece ter sido um dos fatores que contribuíram para este desenvolvimento. No entanto, como afirma Amsden (p. 140, 1989, tradução nossa):

 

A Coreia não é um caso isolado. Faz parte de um grupo de países de industrialização tardia. São nações que logo antes do início ou durante o século XX passaram de crescimento econômico liderado pela agricultura, para um crescimento liderado pela indústria[...]. Na Ásia esse grupo inclui Japão, Coreia e Taiwan. Além da Ásia, outros países de industrialização tardia são o Brasil, Turquia, Índia, México e possivelmente Argentina. Há, claro, disparidade de desempenho econômico entre eles, e o que faz da Coréia especialmente interessante é seu desempenho singular.   

 

Logo a política de “preços errados” não pode ser vista como uma panaceia que isoladamente promove o desenvolvimento, outros fatores concorreram para o desempenho econômico da Coreia do Sul, como a reforma agrária logo a pós a Segunda Guerra Mundial, a criação de instituições eficazes do ponto de vista econômico, a ajuda dos EUA em decorrência da Guerra Fria, etc. em outras palavras, a diferença não foi mais ou menos Estado e, sim, a forma de atuação nas diversas dimensões do desenvolvimento econômico. Para consolidar essa política de “preços errados” o Estado coreano teve que passar por transformações que possibilitaram que o governo obtivesse certo grau de autonomia em relação a elite nacional, de forma a pôr em prática políticas que, pelo menos inicialmente, essa elite era contra, como a nacionalização do setor financeiro pelo governo Parker em 1961, além de escolher os setores a serem beneficiados por tais medidas escolhendo, até certo ponto, os vencedores. Múltiplas taxas de juros foram adotadas, e aquelas com fortes subsídios foram direcionadas, a partir da década de 1960, para os setores exportadores, para a agricultura e para setores considerados estratégicos pelo governo e que, naquele momento, ainda eram incipientes e necessitavam tanto de subsídio como de protecionismo. Para adotar essas políticas de desenvolvimento nem sempre em concordância com o poder econômico nacional a reforma agrária foi fundamental. A redistribuição de terras teve início em 1947 pelas fazendas confiscadas pelo governo de ocupação norte americano dos japoneses, todas as propriedades japonesas (terra, fábricas, etc.) na Coreia do Sul foram confiscadas pelos EUA. Posteriormente o governo eleito coreano, em 1948, deu continuidade a reforma agrária que foi concluída em 1955. Foi decidido que o limite para o tamanho da propriedade rural seria 3 hectares, mas o tamanho médio da propriedade não passava de 2,06 hectares em 1960 e de apenas 0,88 em 1970, segundo o Korean Statistical Information Service – KOSIS. Além de limitar o poder da elite coreana a reforma agrária permitiu uma maior profissionalização do Estado, diminuindo os sistemas de favorecimentos locais, sobretudo nas zonas agrícolas. De fato, um dos primeiros ramos em que o governo adotou preços errados foi o setor agrícola. Eliminado o poder dos latifundiários o Estado estabeleceu um quase monopólio das compras e distribuição de alimentos: pagava abaixo do valor de mercado aos agricultores e vendia também abaixo do valor de mercado, pressionando os salários para baixo e aumentando os lucros das empresas industrias, ou seja, se utilizava de “preços errados” dos produtos agrícolas para inverter renda desse setor para a indústria.    Outro setor em que o governo interviu fortemente foi o financeiro. Com o intuito de controlar o crédito e os juros ele foi nacionalizado, mas, sob forte pressão dos EUA, foi privatizado em 1957. Ainda em 1950 foi criado o Bank of Korean – BOK (banco central) e, para financiar o desenvolvimento e a reconstrução da Coreia no pós-guerra, foi fundado, em 1953, o Korean Reconstruction Bank (no ano seguinte o nome mudou para Korean Development Bank), além disso, foi imposto limite de crédito e crédito seletivo, os juros em geral eram negativos. A política de juros subsidiados foi eliminada em 1958, também sob forte pressão americana. No entanto, o governo que assumiu o país, pelo golpe militar de 1961, estatizou novamente os bancos, mesmo com os EUA não concordando, e reestabeleceu a política de juros subsidiados, era a volta da “repressão financeira”, onde o governo fornece crédito a juros negativos. Essa prática foi interrompida com a reforma financeira de 1965, mas voltou a ser posta em prática na década de 1970. Vale salientar que os juros continuaram subsidiados para a agricultura e as indústrias exportadoras. Ao fim da “repressão” as taxas reais de juros dispararam pulando de -17% em 1964 para 11,2% no ano seguinte e 19,2% em 1967. As consequências foram: queda da inflação e aumento das taxas de depósitos a prazo e poupança, essa última consequência, no entanto, não representou, provavelmente, um real aumento da poupança:

 

[...]no nosso parecer, grande parte do aumento verificado nos depósitos a prazo e de poupança após a reforma dos juros deve-se a uma mudança na forma da alocação de poupança – e não em um aumento no nível geral de poupança (como sugere a teoria da repressão financeira) induzido por maiores juros. Sinteticamente: é razoável supor que (grande) parte do aumento verificado possa ser explicado por uma transferência de recursos do setor informal para o setor formal. A evolução dos empréstimos no período parece confirmar essa hipótese. (Barros, p. 126, 2006).

 

Portanto, mais uma vez o governo coreano estava controlando os principais preços da economia tendo em vista objetivos bem definidos. Fundamentalmente o Estado tinha como meta o desenvolvimento econômico através da industrialização.

 

Conclusão

Os economistas liberais advogam que o Estado deve interferir minimamente na economia e que a “mão invisível” do mercado é capaz de prover os incentivos necessários para o desenvolvimento. Qualquer tipo de intervenção mais pronunciada distorce o mercado e, consequentemente, é prejudicial ao progresso econômico. Como vimos acima, no entanto, a Coreia do Sul seguiu um caminho onde o mercado era direcionando pelo governo para maximizar o processo de industrialização, sobretudo nas décadas de 1950, 60 e 70, quando o país ainda estava tentando se tornar uma nação industrial e deixando de ser um país eminentemente agrícola. Para tanto, foram usados subsídios, controles de preços, criadas empresas estatais e foi instituído severo controle sobre o setor financeiro, tendo em vista fornecer as linhas de crédito necessárias ao crescimento da indústria. O “modelo asiático” foi desenvolvido, inicialmente, no Japão, posteriormente foi adotado pela Coreia do Sul e Taiwan ao se mostrar uma forma eficiente de fomentar a industrialização em nações retardatárias. Nesse “modelo” o Estado mantem o mercado mas o tenta direcionar para objetivos específicos, implementados através de políticas públicas que visam o crescimento econômico. Entre essas políticas está a manutenção de “preços errados”. Provavelmente a Coreia do Sul foi o país a praticar de forma mais intensa a “distorção de preços”, isso se deu em decorrência da falta de economias de escala e mesmo de qualidade dos bens produzidos no país até a década de 1980, por ser um país de industrialização tardia. A rigor, apenas no pós Segunda Guerra Mundial, essa pequena nação do Sudeste asiático entrou em rota de desenvolvimento baseado na produção industrial e, em algumas décadas, se tornou um dos maiores exportadores de bens de alto conteúdo tecnológico do mundo, demonstrando que não existe apenas um modelo de desenvolvimento e que cada país tem suas particularidades que devem ser observadas tendo em vista tornar as políticas públicas mais eficientes.  

 

 

Referências

Alexandre Black de Albuquerque é Mestre em história pela Universidade Federal de Pernambuco.  

 

AMSDEN, Alice H.. Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Copyright: 1989 by Oxford University Press, Inc.

 

CASTRO, Lavinia Barros de. Financiamento do Desenvolvimento: teoria, experiência coreana (1950-80) e reflexões comparativas ao caso brasileiro. Tese (doutorado) – Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Instituto de Ciências Humanas e Sociais, 2006.

 

GUIMARÃES, Alexandre Queiroz. Estado e economia na Coreia do Sul: do Estado desenvolvimentista à crise asiática e à recuperação posterior. In: Revista de Economia Política. São Paulo, v. 30, no. 1, mar 2010. p. 45-62. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0101-31572010000100003&script=sci_arttext> acesso em 16/01/2013.

POLANYI, Karl. A Grande Transformação: as origens de nossa época. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Compus Ltda., 2000.

 

JOHNSON, Chalmers. MITI and the Japanese Miracle: the growth of industrial policy, 1925-1975. Stanford University Press, Stanford, California. 1982.